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铁路事权-并不仅仅是要求地方政府承担铁路建设支出和运营亏损补贴的责任-合江新闻网

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總起來看,我國鐵路事權關係的變化經歷了這樣幾個不同階段:在鐵路網初建時期事權關係相對混沌,特別是中央事權表現較弱;在新中國全國性鐵路網形成時期,集中統一的鐵路中央事權確立,地方事權弱化;在最近十幾年鐵路網加快擴張時期,合資鐵路充分調動了地方政府的建設積極性,但事權關係被模糊處理,責任制度欠缺;在未來鐵路可持續發展時期,則要求建立權責明晰的事權與支出責任制度,央地雙方在鐵路共同事權中所承擔的出資責任應該趨向合理,其他事權關係也應該得到應有的梳理和規範。

鐵路存在一定代表正外部性的公益性,但鐵路在本質上也是一個能夠市場化的領域,也是一個必須遵從市場經濟規律的行業,鐵路事權的劃分必須更加有利於形成政府與市場的合理邊界。近年來,把鐵路視為可以不受市場經濟原則支配的看法有所抬頭,一些已明顯違反經濟規律的傾向有必要糾正。新一輪鐵路事權劃分應該是在市場化基礎上進行選項,只能是讓政府更好地起作用而非代替市場,因為必須讓市場發揮決定性作用。如何確定政府職能與市場的合理界限是一個行業能否健康發展的關鍵因素,政府對市場的干預應該有一定的界限:只有在市場確實失靈的情況下,政府的介入才有必要,同時要警惕政府過度利用審批權力,發生政府失靈的情況。

大規模建設過後,相當比重的各類鐵路項目將出現虧損並需要財政予以補貼,中國鐵路能否長期可持續運營將會面臨巨大考驗。相比建設期輝煌的政績,鐵路長期虧損運營無疑會對各級政府提出更嚴峻的挑戰,而這無疑也將真正檢驗政府機構的責任能力和治理水平。公益性鐵路和鐵路的公益性運輸在一定程度上是存在的,但不能用公益性去掩蓋與鐵路虧損有關的一切問題。而且,巨額補貼造成巨大的財務扭曲,也會大大增加相應尋租機會,因此必須建立以公開化、透明化為原則的鐵路分類債務清償和運營補貼制度,以規範化的事權與支出責任有效克服投資決策失誤、運營低效率和體制機制的落後,儘可能避免預算約束軟化並出現尋租鎖定。

幹線鐵路也都同時兼顧着國家利益和地方利益,因此也很難單獨劃出專屬中央事權的鐵路設施和運營服務。這應該是國鐵能夠聯合沿途地方政府通過合資模式迅速建成諸多幹線鐵路的原委。在很大程度上,鐵路幹線就屬於十八屆三中全會決定中所說的跨區域重大項目,其建設和維護應該屬於中央和地方共同事權。應儘快明確各類幹線鐵路的共同事權屬性並確定支出責任的比例。在地方難以承擔支出責任的特殊情況下,如川藏鐵路等項目的建設與運營,仍可在央地分擔比例的基礎上再進一步由中央補貼地方支出,甚至實施全額補助。

近些年來,我國鐵路建設取得巨大成就與鐵路事權關係調整激發各方面積極性有密切關係。鐵路投資建設中股權結構的變化在一定程度上體現了鐵路事權觀念在不同階段的認知程度和博弈結果。合資鐵路調動了中央和地方兩個積極性,打破了此前多年來我國鐵路建設投資主體單一的局面,因此可以說,沒有鐵路領域共同事權的嘗試就不可能有中國鐵路的建設成就。但鐵路發展中由於事權未能清楚界定導致各地爭相上馬超標準高鐵項目,對鐵路債務和補貼缺少責任制度、地方政府的鐵路運營權被剝奪等問題也暴露得非常明顯。

儘管針對現階段中央與地方共同財政事權過多且不規範的情況,國務院要求減少並規範中央與地方共同財政事權,但仍明確指出考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性要求,需要更多發揮中央在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用,因此應保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。要求跨省區市重大基礎設施項目建設與教育、科技、養老保險、基本醫療、就業、糧食安全、環境保護與治理等一道,應逐步確定為中央與地方的共同財政事權,並明確各承擔主體的職責。國家已安排針對具體基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分制定改革方案。

伴隨解放戰爭的進程,新中國迅速統一了關內外鐵路,設立了軍委和中央人民政府的鐵道部,並順應特定時期鐵路網絡連通性的要求一度接管了全國鐵路。在經濟發展水平不高和經濟實力有限的條件下,國家着力擴大鐵路網,特別是鐵路開始覆蓋西南和西北地區,鐵路營業里程由1949年的2.18萬公里增至1958年的3.02萬公里和1978年的5.17萬公里,國家鐵路一直是鐵路網的主體和骨幹。「大躍進」期間及以後國家曾鼓勵修建地方鐵路,各省總共修建並運營了數千公里的鐵路。但那時地方鐵路的建設運營基本體現為地方事權,代表國家鐵路的鐵道部一般只提供技術和部分物資支持。

實施主體對於鐵路事權及支出責任的合理劃分與履行至關重要。中央事權可以由中央自己履行實施,包括設立特殊的中央事權實施機構,也可以通過中央專項轉移支付委託地方實施;而共同事權的承辦方式則可分為中央與地方共同實施和委託地方實施等。實施主體的定位與職能在一定程度上也會反過來影響事權的履行效率。

在合資鐵路出現之前,原鐵道部無疑是鐵路領域中央事權的主要代表和實施主體;而在合資鐵路出現以後,鐵道部和中鐵總已經由於接受地方政府委託而成為相關共同事權的履行實施者。目前,國家鐵路集團名義上仍是歸屬財政部的國有獨資公司,但若從其總資產看,則已經包括了大量其他投資人特別是地方政府的投資。依據強調所有利益相關方的現代企業制度,國鐵集團顯然不可以只考慮中央一方面的利益。

改革開放前,當時的經濟實力和體制障礙限制了鐵路建設規模,若干省區由於地處國家鐵路網邊緣,在鐵路規劃建設中難以得到足夠關注,地方政府也無權建設幹線鐵路,只能長期被動等待。而一些地方鐵路的技術標準較低且在與國鐵互通客貨流和車流方面存在障礙,致使運營狀況和效益不盡如人意,有些地方鐵路被收歸國鐵管理。因此在很長一段時期,鐵路建設滯后,欠賬較多,滿足不了各地對鐵路的需要,制約了社會經濟發展。以目前視角看,鐵路事權設置狀況在相當程度上阻礙了當時鐵路事業的發展。

從目前看,幫助鐵路進入可持續發展軌道主要難度聚焦在中央財政出資責任的落實。相對於已經長達十幾年的鐵路超大規模建設,我國財政資金的支持和保障顯得嚴重不足。中央預算中最大的投資是每年約500億元的鐵路建設基金,但除去鐵總需要用於還本付息償債的部分,該基金真正可作為投資的已經所剩無幾;其他預算內的少量鐵路建設投資相當一部分是提供給地方政府的。因此,中央鐵路投資的主要來源是依靠鐵總發債和銀行貸款,最近10年中絕大多數年份鐵總的發債額都超過2000億元,包括用發債支付項目資本金,新貸款每年是4000-7000億元,國家信用成為鐵總過度負債的主要原因。

近年來,我國鐵路暴露出債務風險嚴重等問題,其主要原因包括事權和支出責任劃分沒有得到足夠重視。鐵路是耗用社會經濟資源數量極其巨大的領域,鐵路事權不清造成不同政府主體在鐵路建設投融資和運營職責承擔上出現各種錯位、缺位和越位的情況,本應有的重要改革也未得到重視和推進。目前,各地發展鐵路的意願都很強烈,劃分好鐵路事權和支出責任不但對繼續保護和發揮各地及各方面積極性很重要,對高質量可持續發展尤為必須。事權和支出責任劃分應該有利於繼續深化鐵路改革,並有利於糾正已經發生或未來可能發生的偏差。

從19世紀80年代起,我國最早修建鐵路就需要清政府批准,但當時除少數自辦鐵路外,大多數由外資修建的鐵路管理權都歸屬外方,需待債務償還后才可以收回並由中方經營管理。清政府事權不完整的鐵路事務曾先後劃歸總理海軍事務衙門、總理各國事務衙門、礦務鐵路總局和商部管理,1906年起歸屬新成立的郵傳部。郵傳部開始只管轄滬寧、正太、道清、汴洛4條鐵路,後來逐漸增加京漢、京奉、九廣、京張、津浦、吉長等線路。

2011年以後,原鐵道部及其後繼的中國鐵路總公司由於債務負擔過重,逐漸放棄其控股所有鐵路建設項目的意圖,希望減少甚至放棄自己在地方性鐵路項目中的投資,轉而要求地方政府承擔更多投資責任。至2017年年末,全國已有合資鐵路公司220家,其中國鐵控股180家;合資鐵路總里程約7.8萬公里,其中已投入運營里程近5萬公里,已佔國鐵總營業里程的近40%;2017年國鐵控股合資鐵路完成客貨運量也已佔國鐵旅客總發送量的40%和全路貨物總發送量的19%。隨着更多新線投入運營,合資鐵路佔全國鐵路的比重還將進一步增長。

2004年國家頒佈《中長期鐵路網規劃》以後,原鐵道部分別與各省區市簽署部省協議,明確在項目規劃建設立項、投資比例、土地徵用等重要事務上進行合作,合資鐵路建設也從以地方性線路為主全面擴展到包括幾乎所有新建幹線,而且推動國家在2008年就對《中長期鐵路網規劃》進行修訂,甚至在很大程度上支撐起舉世矚目的高鐵大發展。但鐵道部一方面利用部省協議動員起地方政府積极參与鐵路建設,同時又採用了模糊共同事權的辦法,一度要求所有合資鐵路都須由國鐵控股,並以注入資產方式取得了很多原由地方主導的鐵路控制權,然後強推交由國鐵的委託運輸,將合資鐵路納入國鐵系統的運營管理體系,這在很大程度上其實剝奪了地方政府應有的鐵路事權。

鐵路發展實踐超前于包括事權的相關體制構建和理論解釋,事權與支出責任劃分不規範也引發了鐵路發展不充分、不平衡、不協調、不可持續,這方面的經驗教訓有必要認真總結。目前,我國鐵路事權劃分存在着責任主體不清、中央政府事權不實、共同事權模糊、地方政府熱衷高標準鐵路建設但在鐵路管理和服務提供上缺位、地方支出責任即將加壓、國鐵行業性行政壟斷侵蝕地方事權以及鐵路債務危及財政金融安全等問題。由於缺少國家權力的規範性框架、經濟增長的新動能以及市場與社會和諧有序的支撐,現有事權和政策體系不能保證行業可持續發展,也一直無法啟動有效的自我糾錯機制。

黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》,關於深化財稅體制改革的表述中,提出了要「建立事權和支出責任相適應的制度」,希望通過明晰央地事權關係同時明確支出責任,調整央地財政分配關係,提高財政效率,防範系統性風險。為落實全會精神,國務院2016年在《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中明確,合理劃分財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障,是建立現代財政制度的重要內容,是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。黨的十九大報告則要求「加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係」。

曾有意見提出將「全國性大通道」上划為中央財政事權,但本文認為全國性大通道概念如果不界定清楚,其事權劃分中就會與黨的十八屆三中全會決定的原則產生矛盾,實踐中也將給交通運輸領域理順事權和劃分支出責任的工作造成一定困惑與困難。通道內服務對象和經營主體眾多,而且越是高級別通道其所覆蓋的不同層次運輸設施與服務就越多,越重要的通道其所聚集的交通資源與交通活動也越多。從這個視角看,很難劃定完全歸屬於中央事權且具排他性的全國性大通道。

國務院關於財政事權和支出責任劃分改革指導意見提出的原則包括:體現基本公共服務受益範圍;兼顧政府職能和行政效率;實現權、責、利相統一;激勵地方政府主動作為;做到支出責任與財政事權相適應。該文件主張體現國家主權、維護統一市場以及受益範圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責,地區性基本公共服務由地方負責,而跨省(區、市)的基本公共服務則由中央與地方共同負責。黨的十八屆三中全會決定則要求國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等作為中央事權,而跨區域重大項目建設維護與部分社會保障事務被划作中央和地方共同事權。

上世紀80年代,廣西和廣東分別在南防及三茂鐵路建設中積極嘗試與鐵道部的合作合資模式,並得到各地效仿,央地合資鐵路開始得到發展。1992年,國務院在《關於發展中央和地方合資建設鐵路意見的通知》中提出:鐵路建設是中央和地方、國家和企業的共同事業;合資建設鐵路要貫徹「統籌規劃,條塊結合,分層負責,聯合建設」的方針;合資建設鐵路要服從國家統一的路網布局,納入國家基本建設計劃;跨地區和地區性的鐵路幹線及重要的鐵路支線,都可以由鐵道部與地方政府、企業和其他投資單位共同投資建設和經營。合資鐵路體現了央地共同事權,應該是對傳統國家鐵路和地方鐵路分別建設和管理體制的突破,先後有達成、廣大、廣梅汕、邯濟、合九、石長、橫南、金溫、集通、北疆鐵路以及粵海鐵路建成。

地方政府在這一輪我國包括高鐵的鐵路建設中發揮了重要作用,鐵路的長期可持續發展仍舊離不開發揮地方政府的努力。為實現這一目的,顯然需要明確地方政府在鐵路領域應有的事權(包括共同事權),並不僅僅是要求地方政府承擔鐵路建設支出和運營虧損補貼的責任,因此鐵路事權問題不能僅限於在「財政事權」層面解決。在鐵路行業的現代治理中這一點具有非常重要的作用,事權合理劃分是依法治國的題中應有之義。已有多省份近期正在調整自己的鐵路建設與發展思路,結合地方債務治理明確地方政府的鐵路事權,包括必要的鐵路領域地方行政立法權和執法權,才更有利於其真正承擔責任。對於地方控股的鐵路項目,應該儘快實現以省級政府為主導建設運營,並克服在鐵路分類規劃、工程代建與驗收、與國鐵接軌以及強迫委託運營等環節的不合理規定,也包括追求過高技術標準等問題。

曾先後有十幾個省經批准開設官辦、商辦或合辦鐵路,然而各省自辦鐵路開始時並不成功,因資金嚴重短缺且不堪債務重負多未建成,清政府試圖推行鐵路國有化,結果激起各地保路運動並引發清王朝覆亡。民國以後多省同意由北洋政府交通部以收購股權和承接債務方式實現鐵路國有,國家鐵路的格局才開始形成,1928—1938年,還一度組建鐵道部。但因為長期戰亂和軍閥割據,鐵路網發展緩慢且在相當程度上處於分割狀態,各省後來又自行修建了一些鐵路,山西和雲南甚至各自採用了不同的窄軌軌距,體現出中央政府鐵路事權較弱。

鐵路建設運營財政資金的支持和保障需要有一個頂層設計加以解決,理想的思路應該是在綜合交通大部制的框架下統籌國家對各種運輸方式的財政政策,強化資金保障。但目前交通運輸部只有權協調公路和水運領域的財政資金,這兩種運輸方式的央地事權與支出責任一定程度上也缺少合理匹配,而且面臨車購稅變性、燃油稅轉移支付分配使用不合理、專項資金收縮和已累積巨額債務風險加劇等一系列嚴峻挑戰。必須把鐵路改革融入綜合交通體制機制的進一步深化改革,並從總體設計上切實穩定足夠規模的財源,推進包括鐵路的交通運輸領域事權與支出責任制度構建。

與我國公路事權方面一向並沒有中央級別的履行實施主體不同,原鐵道部和後來的中國鐵路總公司在很大程度上一直被認為是代表中央政府的實施主體,最近其名稱已由「中鐵總」改為「國鐵集團」,也許就包含更突出其鐵路中央事權履行實施主體身份的意圖。但我們認為隨着鐵路建設與運營事權及支出責任關係的變化,傳統國鐵的職能實質上已經改變。

事權是一級政府對其轄區公民應盡的提供公共服務的職責;財權是政府為履行公共服務職能而應該擁有的財政資金的籌集權,包括徵稅權、收費權、資產收益權、發債權等;財力是政府為履行公共服務職能而擁有的所有可支配的財政資金,一般等於由財權取得的收入加上級政府的轉移支付;而支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。如何構建事權與支出責任相適應的財政體制,並釐清事權與財權、財力和支出責任的關係,成為當前政府間財政關係研究的重要課題,也是運輸業包括鐵路能否長期可持續發展的基礎,是在鐵路領域推進依法治國和現代治理所必須的任務。

事權與支出責任合理劃分對於鐵路可持續高質量發展具有重要意義。2013年國家鐵路政企分開,交通運輸部和國家鐵路局本應成為鐵路領域中央事權的行業管理主要代表,但目前鐵路事權劃分的狀況造成交通運輸部和國家鐵路局行政地位太弱。國家鐵路目前體制實質上仍舊是典型的行業性行政壟斷組織,很多以企代政的不規範異化越權行為產生了相當不好的消極後果,甚至包括干擾和侵害地方政府應有的鐵路事權,這是需要下一步事權與支出責任改革認真解決的問題。

鐵路事權與支出責任劃分必須實現機制設計所要求的激勵相容和信息有效原則,推動各級有責政府制度的建立。通過事權關係調整釋放出有效的責任關係,特別是共同事權的配置必須不斷邁向合理的支出分擔框架,改變單純以政府推動的發展模式,真正引入市場機制,形成現代鐵路的治理模式。

國鐵系統在主要負責建設運營幹線鐵路的同時,也兼容很多區域鐵路和城市鐵路服務,這是由鐵路行業技術經濟特點決定的。也就是說,鐵總目前的職能中既包括出自中央事權委託的部分,也包括出自共同事權和地方事權委託的部分。需要把這種由於鐵路共同事權確立所帶來的改變明確化和制度化,國鐵集團必須忠實履行各層級委託方的委託。

鐵路發展已經從依靠模糊事權調動地方建設積極性階段,進入到需要合理劃分央地事權和支出責任以確保鐵路可持續發展的重要新時期。鐵路事權與支出責任劃分必須實現機制設計所要求的激勵相容和信息有效原則,推動各級有責政府制度的建立。要通過事權關係調整釋放出有效的責任關係,特別是共同事權的配置必須不斷邁向合理的支出分擔框架,改變單純以政府推動的發展模式,真正引入市場機制,形成現代鐵路的治理模式。相關法律法規的修訂製定中要考慮鐵路事權與支出責任的界定,同時強化交通運輸部和國家鐵路局等行政主管部門的職責和權限。

鐵路是國家的重要基礎設施,促進行業財務良性化是政府的重要責任之一,也是非常重要的鐵路政策目標。雖然大規模鐵路投資在一定程度上可以對國民經濟增長有拉動作用,但要警惕鐵路投資收益明顯下降甚至變為負值。各國鐵路的教訓表明,過度投資所導致的運能過剩對鐵路行業的負面作用非常大。鐵總已有的巨額債務和運營虧損如果繼續大幅增加,以及地方政府身上的鐵路建設債務和運營虧損大幅增加,或者二者同時發生,都會加劇局部甚至整體的系統性財政金融風險。鐵路發展模式必須從以政府規劃和高槓桿債務為主要動力,轉變到以市場與政府結合、央地事權責任清晰、資金周轉平衡為特徵的新動力源,不能再靠高槓桿債務搞建設。

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